В 2018 году мы будем отмечать 105-ю годовщину начала работы земских институтов на Южном Урале. Юбилей не самый громкий (на фоне столетия революции и Гражданской войны), но очень важный для дальнейшего развития нашего государства и совершенствования системы местного самоуправления. Напомним, еще в 1990-е годы А. И. Солженицын в статье «Как нам обустроить Россию. Посильные соображения» писал, что возрождение страны возможно только через земства
1. Заслуги местных органов управления по достоинству оценивали не только дореволюционные историки (Б. Б. Веселовский, А. А. Корнилов, И. П. Белоконский), но и советские и российские исследователи (Н. М. Пирумова, Г. А. Герасименко и др.)
2.
Действительно, масштабы сделанного земствами в различных сферах поражают. В первоначальном реестре вопросов, которыми они должны были заниматься,— проблемы страхования и статистики, помощь сельскому хозяйству и многое другое. Важной сферой деятельности становятся образование и медицина. В конце XIX века большинство земств на здравоохранение тратило до четверти и даже трети своего бюджета, в 1912 г. земский бюджет в 40 земских губерниях равнялся 250,1 миллиона рублей, а расходы на медицину оставляли 64,8 миллиона рублей (26 %)
3.
О затратах на образование свидетельствуют следующие данные: в 1893 году менее 10 % своего бюджета на школьные нужды расходовали 44 земства, от 10 до 20 % — 189, от 20 до 30 % — 113, в 13 земствах эти расходы составляли от 30 до 40 %. За 46 лет общая цифра земских расходов на школы увеличилась почти в 145 раз, процент расходов на образование к общему земскому бюджету — более чем в шесть раз
4. За полвека открыто 28 тысяч школ, в которых ежегодно обучалось до двух миллионов детей. За это же время земства подготовили 45 тысяч учителей. С достижениями Челябинского уездного земства можно ознакомиться в зале истории ХХ века Государственного исторического музея Южного Урала.
Все эти успехи связаны, в том числе, с материальными возможностями. В настоящей работе предпринята попытка проанализировать источники финансирования Челябинского земства в 1913–1916 годах.
Земства в России появились после 1 января 1864 года, когда было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Вводились они постепенно. В 1870 году было образовано Пермское губернское земство, пятью годами позже — Уфимское, в 1913 году вместе с образованием губернского земства в Оренбурге возникает и уездное в Челябинске. Сохранились журналы заседаний уездного земского собрания и сметы доходов и расходов за 1913–1916 годы, в которых содержатся материалы, позволяющие судить о финансовых показателях деятельности этого земства
5. Первым бюджетным годом был 1914-й. Общая сумма доходов составила 654 192 рубля 95 копеек, к 1916 году — 669 362 рубля 62 копейки.
Основным источником поступления в бюджеты земств был оценочный сбор с недвижимого имущества: с земель, жилых домов, фабричных и торговых помещений, других зданий и сооружений. Налог взимался с ценности и доходности этих объектов, что вызывало многочисленные трудности. Опираясь на опыт Московского земства, управа Челябинского земства отмечала, что гораздо более богатый и вполне объективный материал можно получить исходя из доходности.
Второй сложностью являлась сама оценка недвижимых имуществ, которая производилась на основании закона от 1893 года. Однако эта работа началась в Челябинском уезде только после введения земства, то есть с 1913 года. На первой очередной сессии было принято решение: «Немедленно произвести собственные оценочные работы, главным образом для выравнивания тяжести земского обложения между различными видами недвижимых имуществ». В 1914 году они практически были завершены.
Структуру налогооблагаемого имущества можно разделить на несколько составляющих:
1) земли и леса государства и частных владельцев. Вся территория уезда делилась на пять зон по мере увеличения арендной платы. Наиболее высокой была цена в северной части уезда, где плотность населения выше;
2) промышленные и торговые предприятия;
3) жилые дома (налоги стали собираться с 1914 года).
Переход от ценности к доходности не был конечной цифрой сбора — она умножалась на особый коэффициент, утверждавшийся на заседании уездного собрания. В 1914 году управа предложила брать 1,93125 копейки с рубля, но была принята цифра 1,7174, в 1916 году — 2,103268 копейки.
Доход, получаемый земством с налога, был строго ограничен. Согласно статье 106 Устава о земских повинностях, взносы собирались в два срока: с января по 30 июня и с июля по 31 декабря. В первое полугодие поступление шло слабо, так как главным плательщиком были крестьяне, вносившие основную сумму после реализации урожая. На налог в это время влиял и другой фактор — военное время. Почти в каждой семье потеря даже одного рядового работника не могла не отразиться на ее экономическом благосостоянии. Кроме того, по закону от 12 июня 1900 года (статья 93 Устава о земских повинностях), существовало жесткое правило: земские сборы с недвижимых имуществ не могли повышаться более чем на 3 % в год.
Итак, сумма этого налога в 1914 году составила 548 151 рубль 93 копейки (83,8 % от всех доходов), в 1916 году — 538 818 рублей 3 копейки (80,5 %).
Другим источником финансирования был сбор с промысловых свидетельств на право торговли. Торговые предприятия первого и второго разрядов и промышленные предприятия первых пяти разрядов платили 15 %, остальные — 10 %. Особый налог взимался с трактирных промыслов и судов. Общая сумма сборов составила в 1914 году 3,3 %, в 1916 году — 2 %.
Документы свидетельствуют об участии государства в пополнении бюджетов земств. Эти деньги шли на определенные цели. Бо́льшую часть составляли пособия от Министерства просвещения на содержание школ и училищ. Финансовые поступления шли и от Оренбургского губернского земства. На долю Челябинского приходилось 20 % губернского сбора. Кроме того, выделялись суммы под конкретные статьи расходов. В 1914 году губернское земство профинансировало 0,2 % уездного бюджета, в то время как государство — 12,5 %. Ситуация изменилась в годы Первой мировой войны. В 1916 году под конкретные проекты из губернии было выделено 6,6 %, государство обеспечило только 1,1 %.
Существовали и другие источники доходов: пожертвования от организаций и частных лиц, плата за лечение в земских больницах, займы и другое. Их доля в общем бюджете была невелика.
В заключение отметим, что основное финансирование земств шло, прежде всего, за счет самостоятельного налогообложения. Это позволяло сохранять относительную независимость от государственных органов и проводить собственную экономическую политику на местах. Кроме того, в годы войны земство могло нормально функционировать и решать местные проблемы.
Примечания
1. Комсомол. правда. 1990. 18 сент.
2. Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет : в 4 т. СПб. : О. Н. Попова, 1909–1911 ; Корнилов А. Курс истории России XIX века. М. : АСТ : Астрель, 2004 ; Белоконский И. П. Земское движение. М., 1910 ; Пирумова Н. М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала ХХ в. М. : Наука, 1986 ; Горнов В. А. История земства России второй половины XIX — начала XX вв. и ее отражение в отечественной исторической науке (1946–1995). М., 1996 ; Герасименко Г. А. История земского самоуправления. Саратов, 2003 ; Ярцев А. А. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864–1890. Калининград : Изд-во Калинингр. фил. Междунар. ун-та в Москве (гуманит.), 2008 ; Королева Н. Г. Хозяйственно-экономическая деятельность земств в период модернизации российской деревни (1907–1914 гг.). М., 2011.
3. Более подробно см.: История здравоохранения дореволюционной России (конец XVI — начало XX в.). М. : ГЭОТАР-Медиа, 2014.
4. Чарнолуский В. И. Земство и народное образование : в 2 ч. Ч. 2. СПб., 1911. С. 316.
5. Журналы Челябинского уездного земского собрания первой чрезвычайной и первой очередной сессии 1913 г. Челябинск, 1914 ; Челябинское уездное земство. Сметы доходов и расходов на потребности Челябинского уездного земства. Челябинск, 1914 ; Журналы Челябинского уездного земского собрания второй и третьей чрезвычайных сессий 1914 г. Челябинск, 1915 ; Журналы Челябинского уездного земского собрания второй очередной сессии 1914 г. Челябинск, 1915 ; Журналы Челябинского уездного земского собрания четвертой и пятой чрезвычайных и третей очередной сессии 1915 г. Челябинск, 1915 ; Челябинское уездное земство. Сметы доходов и расходов Челябинского уездного земства. Челябинск, 1917 ; Журналы Челябинского уездного земского собрания четвертой очередной сессии 1916 г. Челябинск, 1918.
